Đòi hỏi từ thực tiễn về đánh giá chính sách công
Chính sách công là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Thông qua việc ban hành và thực thi các chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được hiện thực hóa.
Mỗi chính sách vận động theo một quy trình, bao gồm 3 giai đoạn cơ bản: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Ở Việt Nam, lâu nay Nhà nước đã chú trọng nhiều đến khâu hoạch định và thực thi chính sách, song việc đánh giá chính sách thì dường như bị bỏ qua hoặc rất ít được quan tâm.
Đánh giá chính sách là xem xét, nhận định về giá trị các kết quả đạt được khi ban hành và thực thi một chính sách công. Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách công được thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Việc nhìn nhận và đánh giá chính sách do đó thường gắn với sự đánh giá những quy định pháp luật này có phù hợp với những yêu cầu của cuộc sống hay không và chúng được vận hành như thế nào trên thực tế. Tuy nhiên, chính sách công không chỉ thể hiện trong các quy định pháp luật, chúng còn nằm trong các chương trình, kế hoạch, chủ trương hoạt động của nhà nước. Do đó, đánh giá chính sách công sẽ bao quát việc xem xét về tổng thể các quyết định của nhà nước (chính phủ trung ương và chính quyền địa phương) trong việc giải quyết một vấn đề cấp thiết đặt ra trong thực tiễn quản lý nhà nước. Đánh giá chính sách cho phép xem xét, nhận định không chỉ về nội dung chính sách, mà còn về quá trình thực thi chính sách, từ đó có biện pháp điều chỉnh phù hợp với đòi hỏi thực tế để đạt các mục tiêu mong đợi.
Khi Việt Nam chuyển sang phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, đòi hỏi ban hành các chính sách để tạo ra những nhân tố, môi trường cho sự chuyển đổi trở thành cấp bách. Vì vậy, trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung cao vào việc xây dựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo các hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội. Việc ban hành hàng loạt văn bản pháp luật trong không ít trường hợp dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp, thậm chí mâu thuẫn nhau giữa các quy định pháp lý, mà cuối cùng là sự chi phối của chúng đối với các hoạt động kinh tế – xã hội theo các chiều khác nhau, khiến cho những hoạt động này không đạt được mục tiêu mong muốn. Nói cách khác, hàng loạt chính sách được ban hành, có hiệu lực thi hành, song việc chính sách đó có hiệu lực thực tế như thế nào và đáp ứng mục tiêu đặt ra đến đâu thì dường như không được quan tâm. Đôi khi chính sách được ban hành chẳng những không giải quyết được vấn đề đặt ra, mà còn gây ra những hiệu ứng phụ làm phức tạp thêm vấn đề. Chẳng hạn, chính sách hạn chế ùn tắc giao thông trong các thành phố lớn đã được triển khai với nhiều giải pháp khác nhau, song thực tế vẫn chưa giải quyết được vấn đề ùn tắc, trong khi đó một số giải pháp đưa ra, như chặn các ngã tư, thu phí chống ùn tắc lại gây ra các hiệu ứng phụ làm rắc rối thêm hiện trạng. Hơn thế, việc hoạch định chính sách (thông qua việc soạn thảo và ban hành hàng loạt văn bản pháp luật) và việc tổ chức triển khai các chính sách đó trên thực tế đã tiêu tốn tiền của của nhân dân và sức lực của không ít người, song nhiều khi các chính sách này không đem lại lợi ích tương xứng với chi phí đã bỏ ra. Do đó, đã đến lúc cần coi đánh giá chính sách như một khâu không thể thiếu trong quy trình chính sách.
Các trở ngại trong đánh giá chính sách công hiện nay
Mặc dù là một khâu quan trọng trong quy trình chính sách, song ở nước ta, nhiều chính sách không được quan tâm đánh giá. Tình trạng đó xuất phát từ các lý do sau đây:
Thứ nhất, nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản. Điều đó được biểu hiện:
- Đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ. Mặc dù chính sách được thể chế hóa trong văn bản pháp luật, song không thể đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ. Thậm chí có những chính sách lớn lại là tập hợp của những chính sách bộ phận. Chẳng hạn, chính sách xóa đói, giảm nghèo bao gồm chính sách hỗ trợ người nghèo thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo, chính sách khám, chữa bệnh miễn phí cho người nghèo… Do đó, việc đánh giá chính sách thường khá phức tạp, đòi hỏi có cách nhìn tổng thể.
- Coi đánh giá chính sách là việc của cơ quan ban hành chính sách, nên chờ đợi khi cơ quan này có chủ trương hoặc yêu cầu cụ thể mới tổ chức triển khai đánh giá.
- Tách biệt giữa đánh giá nội dung chính sách (thể hiện qua văn bản) với đánh giá việc thực thi chính sách. Đôi khi, chúng ta rơi vào các nhận xét phiến diện: hoặc cho rằng các chính sách ban hành là đúng đắn, thường chỉ sai phạm trong khâu thực thi; nhưng có lúc lại che lấp các hạn chế trong thực thi chính sách bằng cách đổ lỗi cho sự không phù hợp của các quy định pháp luật.
Thứ hai, các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách. Trên thực tế, rất ít chính sách được tổ chức đánh giá một cách nghiêm túc, bài bản. Nhiều cơ quan có thẩm quyền (cơ quan ban hành chính sách hoặc chủ trì tổ chức thực hiện chính sách) không đưa việc đánh giá chính sách vào chương trình hoạt động của mình. Có thể nêu ra nhiều nguyên nhân của tình trạng này: do không có đủ nhân lực, không có nguồn lực tài chính để đánh giá, do chính sách được thực hiện rất “bình lặng” không gây ra vấn đề gì, do bản thân các cơ quan này không muốn “tự phán xét” các chính sách do mình ban hành và thực thi… Đương nhiên, việc đánh giá chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước tiến hành. Các đánh giá chính sách có thể được phản ánh qua công luận, qua ý kiến của nhân dân, của các tổ chức chính trị – xã hội. Song sự đánh giá từ bên ngoài nhà nước sẽ chỉ có giá trị thực sự nếu được các cơ quan nhà nước tiếp nhận, tổng hợp và rút kinh nghiệm. Trong không ít trường hợp, sự đánh giá lẻ tẻ, tự phát của nhân dân bị bỏ qua. Nếu thiếu sự chủ trì của các cơ quan chức năng, thì việc đánh giá cũng ít có tác động đến các nhà hoạch định và thực thi chính sách.
Thứ ba, việc xem xét lại chính sách đôi khi chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề”. Trong một số trường hợp, các chính sách vẫn “bình yên” trong một thời gian dài, chỉ đến khi “vấp váp” trong thực tiễn, người ta mới nhận ra được những “lỗ hổng” của chính sách.
Thứ tư, thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách một cách khoa học. Khi đánh giá chính sách, người ta thường so sánh các kết quả đạt được với mục tiêu chính sách ban đầu. Việc đánh giá chính sách sẽ dễ dàng nếu các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định lượng, chẳng hạn như tốc độ gia tăng dân số, tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường… Song, trên thực tế đa số các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định tính, nhiều khi mục tiêu không rõ ràng, trong trường hợp đó việc đánh giá chính sách theo mục tiêu đề ra có thể không phản ánh hết các giá trị của chính sách. Để đánh giá chính sách, về nguyên tắc, phải có các bộ tiêu chí đánh giá được thiết kế đối với từng loại chính sách. Việc thiếu các tiêu chí đánh giá khiến cho việc đánh giá không toàn diện, đầy đủ, mang tính phiến diện. Chẳng hạn, đánh giá về chính sách xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam, có thể thấy kết quả rất khả quan với việc giảm tỷ lệ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10,7% năm 2010 theo chuẩn nghèo giai đoạn 2006 – 2010. Song, nếu đi vào đánh giá tác động của các chính sách cụ thể tới người nghèo thì thấy còn rất nhiều hạn chế. Chẳng hạn, Chương trình 135 trong giai đoạn 2006 – 2010 tuy đã chi hơn 14.000 tỉ đồng, chưa tính đến giá trị công sức đóng góp của dân, nhưng đến năm 2010, mới chỉ có 113 xã, chiếm 6% số xã được hưởng thụ Chương trình, được “xóa tên” khỏi diện nghèo. Ở một số tỉnh có số xã còn tỷ lệ nghèo cao, như Lạng Sơn: 49%, Điện Biên: 50%, Quảng Bình: 49,34%, Quảng Nam: 48,78%, Quảng Ngãi: 49,94%.
Thứ năm, đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào. Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách có thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng cách làm này có thể dẫn đến chỗ các kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính những người làm ra và vận hành chính sách đó, việc chỉ ra các sai sót của bản thân họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ quan. Vì vậy, khi đánh giá chính sách, ít cơ quan tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến phản hồi từ nhân dân hay các đối tượng hưởng lợi một cách rộng rãi, công khai. Trong một số trường hợp các cơ quan chức năng đã tổ chức thu thập ý kiến phản hồi từ các phương tiện truyền thông, hay tổ chức các buổi đóng góp ý kiến thông qua các đoàn thể chính trị – xã hội. Tuy nhiên, không phải lúc nào các ý kiến này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra liên quan đến chính sách được đánh giá.
Thứ sáu, thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính sách. Các cơ quan thường dành nguồn kinh phí có hạn của mình để triển khai các công việc mới (nhằm tạo ra những kết quả mới) hơn là dùng kinh phí đó để xem xét lại những gì đã làm.
Các giải pháp tăng cường đánh giá chính sách công
Một là, đưa việc đánh giá chính sách thành một nội dung bắt buộc đối với một số chính sách quan trọng của Nhà nước. Cần nhận thức rõ, những chính sách quan trọng, liên quan đến những vấn đề cấp thiết nhất của đời sống, đến lợi ích của nhiều người thì việc đánh giá chính sách là rất cần thiết để hoàn thiện chính sách, tránh các rủi ro hay lãng phí xảy ra, đặc biệt là tránh những phản ứng ngược lại với mong muốn của Chính phủ. Cần có kế hoạch đánh giá chính sách và xây dựng lịch trình đánh giá cụ thể. Trong kế hoạch đánh giá cần xác định rõ mục tiêu, phạm vi, chủ thể tham gia, các đối tượng, nội dung, các phương pháp và tiêu chí đánh giá. Cần tổng kết việc đánh giá, công bố công khai kết quả đánh giá ở phạm vi cần thiết. Tổ chức rút kinh nghiệm nghiêm túc đối với những sai sót về nội dung chính sách và những hạn chế, vướng mắc trong thực thi chính sách.
Hai là, xây dựng các tiêu chí đánh giá chính sách một cách đầy đủ và đúng đắn. Tùy theo từng lĩnh vực, sẽ có các tiêu chí đánh giá chính sách khác nhau. Thông thường, các tiêu chí đánh giá tập trung vào những phương diện sau đây:
- Tính hiệu lực của chính sách phản ánh mức độ tác động, ảnh hưởng của chính sách đó trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực tế theo mong muốn của Nhà nước. Tính hiệu lực của chính sách thể hiện ở mức độ đạt được các mục tiêu đề ra.
- Tính hiệu quả của chính sách phản ánh tương quan so sánh giữa kết quả do chính sách đưa lại với chi phí đã bỏ ra. Phương pháp phân tích chi phí – lợi ích thường được sử dụng để xác định hiệu quả của chính sách. Nếu không quan tâm tính toán hiệu quả sẽ dẫn đến lãng phí, thất thoát tiền của và kinh phí từ ngân sách nhà nước.
- Tính công bằng của chính sách thể hiện ở chỗ thông qua chính sách, Nhà nước thực hiện phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, đồng thời trợ giúp cho các đối tượng dễ bị tổn thương, như người nghèo, người già, trẻ em và người tàn tật để khắc phục tình trạng bất bình đẳng về thu nhập giữa các nhóm xã hội. Tính công bằng của chính sách còn thể hiện ở sự phân bổ hợp lý các chi phí và lợi ích, các quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia hoạch định, thực thi chính sách và các nhóm đối tượng liên quan đến chính sách.
- Chú trọng đánh giá tác động của chính sách đến các đối tượng hưởng lợi từ chính sách. Tác động của chính sách phản ánh kết quả đầu ra hay kết quả cuối cùng của chính sách. Đây là một tiêu chí rất quan trọng trong đánh giá chính sách công. Song việc đánh giá tác động của chính sách cũng là khâu khó khăn nhất trong đánh giá chính sách, bởi lẽ các tác động này đôi khi rất khó đo lường. Chẳng hạn, để đánh giá chính sách giảm nghèo đã tác động đến đối tượng người nghèo như thế nào, cần xem xét việc người nghèo được hưởng những lợi ích gì từ chính sách của Chính phủ và các lợi ích đó đã giúp họ thoát nghèo đến đâu. Việc đánh giá tác động này không thể căn cứ vào những ý kiến chủ quan của các cấp chính quyền, mà phải được đo lường bằng mức độ hài lòng của người dân về các lợi ích được hưởng. Cần tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến đánh giá của người dân, đối tượng hưởng lợi từ chính sách. Kinh nghiệm thành công của các cuộc khảo sát lấy ý kiến khách hàng về việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu tại Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng là những minh chứng có giá trị trong việc đánh giá mức độ hưởng lợi của các đối tượng chính sách.
- Mức độ giải quyết vấn đề chính sách. Mỗi chính sách được xây dựng khởi nguồn từ việc xác định vấn đề chính sách – đó là nhu cầu xã hội hay mâu thuẫn trong xã hội đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng quyền lực công để giải quyết nhằm đạt tới mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng xã hội. Nhu cầu giải quyết vấn đề của chính sách thường thể hiện ở các mục tiêu của chính sách. Tuy nhiên, đôi khi mục tiêu được đề ra quá rộng, chung chung, không rõ ràng, khi đó dù các chính sách có được thực thi trên thực tế theo mục tiêu đề ra, thì cũng rất khó xác định vấn đề chính sách đã được giải quyết đến đâu. Hơn nữa, vấn đề chính sách thường có ảnh hưởng đến nhiều khía cạnh kinh tế, xã hội khác nhau. Do đó, mức độ giải quyết vấn đề chính sách có thể đo lường được bằng một loạt tiêu chí liên quan đến các khía cạnh kinh tế – xã hội này. Chẳng hạn, để đánh giá mức độ giải quyết vấn đề đói, nghèo, sẽ không thể chỉ đưa ra chỉ tiêu nghèo đã giảm xuống bao nhiêu phần trăm, mà còn phải xem xét các khía cạnh khác, như người nghèo được tiếp cận như thế nào đến các dịch vụ công thiết yếu, như y tế, giáo dục, nước sạch; việc tạo điều kiện cho người nghèo trong thực hiện các quyền lợi của công dân…
Ba là, quan tâm đến dư luận xã hội, ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để thấy được các bất cập trong hoạch định và quá trình thực thi chính sách. Việc đánh giá chính sách theo những tiêu chí nêu trên đã phản ánh được thực trạng các thành công và yếu kém của chính sách. Song, không chỉ chờ đến khi các cơ quan chức năng tổ chức đánh giá thì các hạn chế của chính sách mới bộc lộ ra. Các phương tiện thông tin đại chúng, dư luận xã hội và ý kiến đóng góp của các tổ chức quần chúng là các kênh phản hồi quan trọng về chính sách. Việc quan tâm theo dõi và tiếp nhận những thông tin này sẽ giúp cáccơ quan chức năng của Nhà nước định hướng việc đánh giá chính sách. Những ý kiến nói trên cũng sẽ tạo cơ sở đề hình thành các đề xuất nhằm tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung chính sách.
Bốn là, tổ chức nhóm đánh giá độc lập, gồm các thành viên hoạt động với tư cách chuyên gia đánh giá, có thể từ cơ quan nhà nước hoặc ngoài nhà nước, song tất cả các thành viên sẽ thực hiện việc đánh giá một cách độc lập, khách quan theo mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể của nhóm.
Thứ năm, dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách. Việc bỏ ra một khoản kinh phí cần thiết và sử dụng có hiệu quả kinh phí đó cho đánh giá chính sách sẽ đem lại lợi ích đáng kể cho quá trình tiếp tục vận hành chính sách trong giai đoạn tiếp theo, khắc phục những hạn chế, bất cập của chính sách và bảo đảm cho chính sách đáp ứng các yêu cầu của cuộc sống.
Trong một xã hội đang phát triển theo xu hướng dân chủ hóa, việc đánh giá các chính sách công ngày càng trở thành đòi hỏi chính đáng và cấp thiết. Đánh giá chính sách công giúp Nhà nước xác định được các bất cập trong đời sống kinh tế – xã hội và tìm cách khắc phục các bất cập đó. Chính sách công phản ánh rõ nét nhất các mục tiêu của Nhà nước và các giải pháp mà Nhà nước sử dụng để đạt tới các mục tiêu này. Đánh giá chính sách cho phép Nhà nước nhìn nhận lại năng lực thể chế và năng lực thực thi chính sách của mình. Trong một môi trường không ngừng biến đổi, việc đánh giá các chính sách công sẽ tạo cơ sở vững chắc cho sự phát triển quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo, hướng đến một Nhà nước thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân./.