Một số vấn đề và lý luận và thực tiễn về chính sách công ở Việt Nam

Chính sách công là chuyên ngành mới ở Việt Nam và nhiều quốc gia đang phát triển khác. Là một lĩnh vực khoa học xã hội, chính sách công dựa trên những nguyên tắc kinh tế học, xã hội học, luật học và những chuyên ngành hàn lâm đã được hình thành từ lâu. Ra đời vào những năm 1950, với cuốn sách Khoa học chính sách: sự phát triển gần đây về phạm vi và phương pháp (Harold D. Lasswell và Daniel Lerner), Bài Định hướng chính sách (Harold D. Lasswell) đã đặt nền móng cho khoa học chính sách. Khoa học chính sách công phát triển nhanh chóng từ giữa những năm 60 của thế kỷ XX, nổi bật nhất là một loạt công trình của Yehezkel Dror. Khác với những ngành khoa học xã hội truyền thống, hoạt động nghiên cứu chính sách công định hướng đề ra những giải pháp cụ thể cho các vấn đề thực tế. Việc nghiên cứu chính sách công không chỉ hiểu rõ những vấn đề lý thuyết, mà cao hơn là nhằm vận dụng lý thuyết và bằng chứng thực tiễn để thiết kế, triển khai và đánh giá chính sách, từ đó cải thiện điều kiện sống của người dân. Trong chương trình bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính có một chuyên đề: Tổng quan về chính sách công. Thiết nghĩ đây là chuyên đề rất cần thiết phải trang bị cho công chức ngạch chuyên viên chính. Tuy nhiên, để hiểu và vận dụng một cách có hiệu quả vào công việc hoạch định, phân tích, đánh giá chính sách công phải là một quá trình tích lũy với phông kiến thức xã hội, tự nhiên rộng và kiến thức chuyên ngành sâu. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi khái quát một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về chính sách công làm tiền đề cho những nghiên cứu và vận dụng lý thuyết vào thực tiễn đang rất sôi động hiện nay.

Lịch sử Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ghi nhận:

          Ngày 3-9-1945, Chính phủ lâm thời đã họp phiên đầu tiên do Chủ tịch Hồ Chí Minh chủ tọa. Chính phủ đã thảo luận và tán thành 6 vấn đề cấp bách do Chủ tịch nêu ra là:

          1- Phát động phong trào tăng gia sản xuất để chống nạn đói, mở ngay cuộc lạc quyên gạo để giúp đỡ người nghèo.

          2- Mở chiến dịch chống nạn mù chữ.

          3- Tổ chức càng sớm càng hay cuộc Tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu, soạn thảo Hiến pháp dân chủ.

          4- Mở chiến dịch giáo dục cần, kiệm, liêm, chính để bài trừ thói hư tật xấu của chế độ thực dân để lại.

          5- Bỏ ngay thuế thân, thuế chợ, thuế đò, tuyệt đối cấm hút thuốc phiện.
          6- Ra tuyên bố tự do tín ngưỡng và đoàn kết lương giáo.

Kể từ phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cho đến nay, Chính phủ nước ta đã có rất nhiều phiên họp. Tuy nhiên, phiên họp ngày 3 tháng 9 năm 1945 vẫn giữ nguyên giá trị là mẫu mực cho việc xác định những vấn đề cấp bách để hoạch định và thực thi chính sách của nhà nước có hiệu lực và hiệu quả. Lúc đó, chưa có khái niệm chính sách công. Trong tiến trình cách mạng Việt Nam, chúng ta thường nói: “Chính sách của Đảng và pháp luật nhà nước”. Vậy, ngoài chính sách của Đảng, Nhà nước có ban hành chính sách không? Trên các ấn phẩm ở Việt Nam những năm gần đây, thuật ngữ “chính sách công” được sử dụng với nhiều góc độ khác nhau. Ở các nước phát triển và các tổ chức quốc tế, thuật ngữ “Chính sách công” được sử dụng rất phổ biến.

Với cách tiếp cận ở các góc độ khác nhau, các nhà khoa học đã đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau: Chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm (Thomas R. Dye, 1984). Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra (William N.Dunn). Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành (Peter Aucoin). Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân (B. Guy Peter). Tổng hợp lại: Chính sách công có những đặc trưng sau: Chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước. Chính sách công gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau. Các quyết định chính sách là quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn. Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xã hội theo các mục tiêu xác định. Chính sách công được nhà nước đề ra nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng hoặc của quốc gia. Chính sách công bao gồm những việc nhà nước lựa chọn làm và không làm. Từ những đặc trưng đó, chúng ta có thể kết nối lại và hình thành có khái niệm Chính sách công như sau: “Chính sách công là định hướng hành động do nhà nước lựa chọn để giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng phù hợp với thái độ chính trị trong mỗi thời kỳ nhằm giữ cho xã hội phát triển theo định hướng”. Hay nói cách khác: “Chính sách công là một chuỗi các quyết định của nhà nước được thực thi trên thực tế nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xã hội theo mục tiêu xác định”.

Để thực hiện mục tiêu phát triển, Nhà nước dùng chính sách làm công cụ chủ yếu để giải quyết những vấn đề công nhằm thúc đẩy các quá trình kinh tế – xã hội theo định hướng. Vai trò, tác dụng chính sách công được thể hiện như sau: Định hướng cho các hoạt động kinh tế – xã hội; cùng với mục tiêu, các biện pháp chính sách cũng có vai trò định hướng cho cách thức hành động của các chủ thể trong nền kinh tế – xã hội. Chính sách công khuyến khích, hỗ trợ các hoạt động kinh tế – xã hội theo định hướng. Ví dụ: khuyến khích đầu tư, giảm thuế, vay vốn với lãi suất thấp… Trong kinh tế thị trường, chính sách công được sử dụng để phát huy những mặt tích cực của thị trường, đồng thời khắc phục những hạn chế do chính thị trường gây ra. Ngoài ra Nhà nước có thể dùng chính sách công để tạo lập các cân đối trong phát triển; kiểm soát các nguồn lực trong xã hội; tạo lập môi trường thuận lợi cho các hoạt động kinh tế – xã hội; tăng cường sự phối hợp hoạt động giữa các cấp chính quyền vì mục tiêu phát triển.

Một trong những phương thức phổ biến nhất để quản lý thực thi chính sách công có hiệu quả là chia tách quá trình chính sách thành các giai đoạn và tiểu giai đoạn kế tiếp, liên quan chặt chẽ với nhau gọi là “chu trình chính sách”. Chu trình chính sách là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp có liên quan với nhau từ khi lựa chọn được vấn đề chính sách công đến khi kết quả chính sách công được đánh giá. Mô hình chính sách công gồm có các giai đoạn: Hoạch định chính sách; tổ chức thực hiện chính sách và cuối cùng là đánh giá chính sách. Ở Việt Nam, giai đoạn hình thành chính sách và ra quyết định chính sách là thống nhất và chỉ diễn ra trong khu vực nhà nước, do các cơ quan công quyền thực hiện. Vì vậy, hai giai đoạn này được ghép lại thành giai đoạn hoạch định chính sách. Phân tích chính sách không phải là một giai đoạn độc lập của chu trình chính sách, mà là một hoạt động gắn kết với các giai đoạn của chu trình chính sách. Đây là hoạt động cơ bản làm nền tảng ra quyết định của các chủ thể hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách công.

Ở Việt Nam, trong những năm gần đây, Nhà nước ban hành chính sách công với một số lượng văn bản quy phạm pháp luật tăng rất lớn, phản ánh nỗ lực của Nhà nước trong việc ban hành chính sách công để giải quyết các vấn đề đặt ra. Các chính sách của Nhà nước đã có những tác động tích cực đến đời sống kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, vẫn đang còn rất nhiều bất cập trong ban hành chính sách. Vẫn còn nhiều vấn đề bức thiết đặt ra song chưa có sự tác động của Nhà nước (vấn đề chuyển giá ở các doanh nghiệp FDI). Trong một số lĩnh vực có nhiều quy định, thay đổi liên tục (như lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản). Một số chính sách đã được ban hành, song không có hiệu lực thực tế (sự tàn phá môi trường nghiêm trọng). Nhiều chính sách được thực thi trên thực tế nhưng còn kém hiệu quả (Chương trình 135, chương trình 30a). Chính sách chưa bảo đảm sự công bằng (phân bổ ngân sách cho y tế, chính sách an sinh xã hội)

Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách công. Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền. Về mặt lý luận, cần phải làm rõ sự khác biệt giữa chính sách và pháp luật ở nước ta như sau: Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của Đảng thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt. Nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính ràng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước; Khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung, pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hóa.

Trong tình hình hiện nay, một trong những nhược điểm lớn nhất của quy trình lập pháp thời gian qua là: đồng nhất quy trình hoạch định và xây dựng chính sách công với quy trình làm luật. Lồng ghép, xây dựng chính sách và xây dựng luật. Có khi luật được ban hành nhưng chưa thể đi vào cuộc sống hoặc không phù hợp với cuộc sống, do việc nghiên cứu, hoạch định chính sách còn yếu. Hoạch định chính sách yếu nên không đưa được cuộc sống vào luật là những tất yếu như nhau.

Nghiên cứu về chính sách công với tư cách là một ngành khoa học có đối tượng nghiên cứu độc lập. Xét trong mối quan hệ với luật học, hành chính học; khoa học chính sách công mang tính chất liên ngành. Xét về mặt logic hình thức, duy vật biện chứng chúng ta cần phải xây dựng “Đề án chính sách công hoàn chỉnh” trước khi xây dựng dự án luật, văn bản dưới luật. Khi có chính sách công, văn bản quy phạm pháp luật thì đây chính là công cụ để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý nhà nước. Nếu thực hiện được quy trình trên thì khi đó pháp luật không chỉ đơn thuần là thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng mà bản thân trong chính sách công của Nhà nước còn chứa đựng những quan điểm của các tầng lớp, giai cấp, tổ chức, nhóm lợi ích… thuyết phục được Nhà nước đưa vào chính sách công thông qua vận động chính sách một cách công khai và minh bạch. Đây chính là những bước đi cần thiết của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền, xã hội dân sự mang tính phổ quát trên thế giới./.

Tác giả : Ths. Thái Xuân Sang – Gv. Khoa Nhà nước & Pháp luật

Theo: truongchinhtrina.gov.vn

Comments are closed.