Trên cơ sở kinh nghiệm của Canada, Trung Quốc, Nhật Bản trong xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật về quản lý biển, có thể đưa ra một số gợi mở cho Việt Nam trong xây dựng chính sách, pháp luật về quản lý biển.
I. CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIỂN CỦA CANADA, TRUNG QUỐC VÀ NHẬT BẢN
1. Chính sách, pháp luật về quản lý biển của Canada
Canada là một quốc gia có diện tích tự nhiên lớn với ba mặt giáp biển, là một trong những quốc gia có đường bờ biển dài nhất thế giới. Với tổng diện tích vùng biển khoảng 3 triệu km2 và khoảng 24% tổng dân số sinh sống dọc bờ biển, biển từ lâu đã trở thành một lợi thế to lớn cho việc phát triển kinh tế – xã hội (KT-XH) ở Canada.
Canada là một trong những nước đi đầu trong việc xây dựng chính sách biển tổng thể ở tầm quốc gia, áp dụng phương thức quản lý tổng hợp – một phương thức quản lý hiện đại, thích hợp đối với biển. Hệ thống chính sách, pháp luật về biển của Canada được xây dựng và phát triển trong một thời gian dài gắn với quá trình thay đổi tư duy về quản lý biển.
Trước đây, Canada tự xem mình là một quốc gia thủy sản, hàng hải và chú trọng phát triển hai lĩnh vực này trong khai thác và sử dụng biển. Với nguồn tài nguyên biển phong phú và tính đa dạng sinh học cao cùng với quan niệm “tài nguyên biển là vô tận”, một thời gian dài, biển là địa bàn cho mọi đối tượng khai thác và sử dụng (open access). Về sau này, do sự phát triển của khoa học – công nghệ, sự gia tăng mạnh mẽ nguồn vốn đầu tư cho các hoạt động khai thác, tài nguyên biển dần dần cạn kiệt và ở một số vùng biển, Chính phủ phải can thiệp bằng nhiều biện pháp khác nhau, kể cả việc đóng cửa các khu vực khai thác nhằm ngăn ngừa nguy cơ suy thoái về nguồn lợi thủy sản. Bên cạnh đó, việc xuất hiện và phát triển những ngành, nghề mới đã làm nảy sinh nhiều vấn đề trong quản lý biển ở Canada. Chẳng hạn như việc nhiều ngành, nghề cùng sử dụng chung mặt nước biển sẽ dẫn đến tình trạng mâu thuẫn về lợi ích, chồng chéo về trách nhiệm và trùng lặp về thẩm quyền quản lý. Việc quá chú trọng vào khai thác mà không hoặc ít chú ý đến bảo tồn dẫn đến nguồn tài nguyên biển bị cạn kiệt, nhiều loại động, thực vật biển có nguy cơ tuyệt chủng, đa dạng sinh học bị đe dọa, hệ sinh thái bị tàn phá ảnh hưởng tới môi trường sống của con người. Lúc này, việc quản lý biển đã không còn đơn giản như trước mà trở nên phức tạp. Cơ quan quản lý đòi hỏi phải giải quyết một lúc nhiều vấn đề nếu muốn quản lý hiệu quả nguồn tài nguyên biển, đảm bảo phát triển KT -XH bền vững. Vì vậy, Canada phải xây dựng một hệ thống pháp luật, chính sách biển hoàn chỉnh; trong đó nhấn mạnh vai trò của chính sách biển thống nhất ở tầm quốc gia để thực hiện quản lý tổng hợp biển. Việc xây dựng chính sách biển quốc gia Canada được bắt đầu bằng việc xây dựng Luật biển Canada (Canada’s Ocean Act).
Dựa trên đạo luật này, Chiến lược biển Canada được xây dựng và ban hành năm 2002. Nó được xem là tuyên bố về chính sách của Chính phủ Canada về quản lý các hệ sinh thái cửa sông, bờ biển và đại dương ở tầm quốc gia. Chiến lược biển quy định về việc áp dụng phương pháp quản lý tổng hợp đối với các vùng biển, nhấn mạnh sự hợp tác và hỗ trợ về chính sách và chương trình quản lý giữa các cơ quan và các chủ thể liên quan. Đồng thời, Chiến lược biển quốc gia Canada xác định rõ ba mục tiêu lớn trong quản lý biển; đó là: hiểu biết và bảo vệ môi trường (BVMT) biển; hỗ trợ các cơ hội phát triển kinh tế bền vững; và nâng cao vị thế về biển của Canada trên trường quốc tế. Để đạt được các mục tiêu này, Chiến lược cũng đã đề ra nguyên tắc chủ đạo cần phải tuân theo trong quá trình xây dựng và thực hiện các chương trình quản lý biển; bao gồm: nguyên tắc quản lý tổng hợp; nguyên tắc phát triển bền vững; nguyên tắc cẩn trọng.
Nguyên tắc quản lý tổng hợp (Integrated Management) nhấn mạnh việc quản lý các hoạt động của con người có ảnh hưởng đến biển phải được thực hiện một cách tổng thể. Đồng thời việc quản lý đó phải xem xét và tính đến tất cả các yếu tố cần thiết cho việc bảo tồn và sử dụng bền vững cũng như chia sẻ các nguồn tài nguyên biển. Nguyên tắc quản lý tổng hợp được xem là vấn đề trọng tâm của Chiến lược biển Canada. Nguyên tắc này đưa ra mục tiêu xây dựng và thực hiện các chương trình quản lý tổng hợp ở tất cả các vùng biển của Canada, bắt đầu từ những vùng biển ưu tiên và trên cơ sở đó xây dựng những bài học kinh nghiệm cho những vùng biển tiếp theo. Thực chất của nguyên tắc quản lý tổng hợp là chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm và nhấn mạnh sự hợp tác giữa các ngành và chủ thể liên quan trong hoạch định và thực thi các chương trình quản lý biển nhằm hướng đến những mục tiêu chung, bền vững. Chính vì vậy, quản lý tổng hợp không chỉ là sự tổng hợp về chính sách và quyền lực mà còn bao gồm cả việc thiết lập một cơ quan quản lý liên ngành. Chiến lược biển Canada cũng nhấn mạnh cơ quan quản lý liên ngành này là điểm mấu chốt của quản lý biển tổng hợp ở Canada.
Nguyên tắc phát triển bền vững cũng là một nguyên tắc chủ đạo của Chiến lược biển Canada. Có thể nói, đây vừa là nguyên tắc, vừa là mục tiêu trong quản lý biển: quản lý tổng hợp nhưng phải đạt được sự phát triển bền vững cho các vùng biển. Nguyên tắc này ghi nhận rằng, cần phải có sự tổng hợp và cân đối giữa các yếu tố KT-XH và môi trường trong hoạch định chính sách quản lý. Đồng thời, việc quản lý, sử dụng và phát triển tài nguyên biển của thế hệ hiện tại không được phương hại tới khả năng khai thác và sử dụng của các thế hệ tương lai. Nguyên tắc phát triển bền vững còn nhấn mạnh đến khả năng quản lý dựa trên việc ứng dụng các thành tựu phát triển của khoa học – kỹ thuật nhằm thích ứng với các điều kiện mới của môi trường. Đây được xem là chìa khóa để hướng tới sự phát triển bền vững các vùng biển ở Canada.
Nguyên tắc cẩn trọng cũng được đặt ra trong Chiến lược biển Canada với tư cách là một phần trong tiến trình hoạt động chính sách và ra quyết định. Cụ thể, việc áp dụng nguyên tắc này là khi có một nguy cơ nào đó đe dọa đến việc quản lý bền vững biển và trong điều kiện không có các cơ sở khoa học vững chắc về nguy cơ đó thì việc đưa ra quyết định và các giải pháp quản lý phải được tiến hành một cách thận trọng.
Cùng với Chiến lược biển, Chính phủ Canada đã tái khẳng định cam kết của mình về việc áp dụng rộng rãi nguyên tắc cẩn trọng trong bảo tồn, quản lý và khai thác các nguồn tài nguyên biển một cách bền vững. Ngoài ra, Chiến lược biển quốc gia Canada cũng đề cập đến một số nguyên tắc khác như: nguyên tắc quản lý dựa vào hệ sinh thái (ecosystem-based), nguyên tắc quản lý dựa vào khoa học (science- based).
Về quản lý biển, Chiến lược biển Canada khẳng định đây không phải là công việc và trách nhiệm của riêng chính quyền liên bang. Quản lý biển Canada thuộc trách nhiệm chung của cộng đồng. Mọi tổ chức, cá nhân có liên quan đều phải chia sẻ trách nhiệm này. Chính vì vậy, quản lý biển xác định trong Chiến lược biển là một quá trình làm việc tập thể phối, kết hợp giữa chính quyền liên bang với các cấp chính quyền khác nhằm chia sẻ trách nhiệm để hướng tới những mục tiêu chung. Đồng thời, Chiến lược biển cũng thể hiện cam kết của Chính phủ Canada trong việc huy động và tạo điều kiện cho người dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách và ra quyết định đối với những công việc có liên quan theo mô hình đồng quản lý hoặc quản lý dựa vào cộng đồng.
Để thực hiện quản lý biển, Chiến lược biển cũng đề ra các phương hướng hoạt động như: thiết lập một cơ chế và bộ máy cho sự liên kết và hợp tác giữa các chủ thể liên quan; tăng cường hoạch định quản lý tổng hợp cho tất cả các vùng biển của Canada kể cả các vùng ven biển; tổ chức tuyên truyền, nâng cao ý thức của người dân về quản lý biển, vận động các tầng lớp dân cư cùng với Nhà nước tham gia vào việc quản lý biển nhằm hướng đến những mục tiêu chung của đất nước.
2. Chính sách, pháp luật về quản lý biển của Trung Quốc
Trung Quốc có điều kiện địa lý về biển rất thuận lợi, với đường bờ biển dài 18.000 km. Nếu mở rộng ra Đài Loan và Hải Nam thì chiều dài bờ biển của Trung Quốc lên đến 30.000 km, với tổng diện tích mặt biển khoảng hơn 3 triệu km². Dựa trên bề dày lịch sử khai thác biển (khoảng 5.000 năm trước đây) với nghề khai thác muối biển, Trung Quốc đã sớm quan tâm đến việc xây dựng một chính sách quản lý biển ngay từ khi giải phóng đất nước năm 1949. Trung Quốc đã xây dựng Chiến lược biển với bốn yếu tố cơ bản là: xác định việc mở rộng quản lý biển là hạt nhân của chiến lược chính trị biển; khẳng định việc xây dựng chiến lược cường quốc biển là hạt nhân của chiến lược phát triển kinh tế biển; xác định an ninh biển và an ninh quốc gia là vấn đề trọng tâm trong chiến lược phòng vệ biển; khẳng định và coi trọng việc sử dụng kỹ thuật cao kết hợp với kỹ thuật thông thường trong chiến lược khoa học – kỹ thuật biển.
Về chiến lược phát triển kinh tế biển của Trung Quốc, có thể tóm tắt như sau:
Thứ nhất, Trung Quốc chú trọng phát triển “toàn diện” kinh tế biển, bao gồm:
– Thực hiện đồng thời hoạt động khai thác tài nguyên ở các khu vực ven biển với việc khai thác tại các vùng biển ngoài xa.
Cùng với việc khai thác các vùng biển gần, Trung Quốc đã tiến hành thăm dò, khai thác các vùng đất ngập nước ở những vùng biển xa. Năm 1991, được sự cho phép của Cơ quan quyền lực đáy đại dương quốc tế, Trung Quốc đã thực hiện khai thác quặng ở khu vực biển rộng 150 ngàn km2. Hiện nay, Trung Quốc đang đề nghị được mở rộng phạm vi khai thác. Ngoài ra, Trung Quốc đã tiến hành 23 cuộc khảo sát tại vùng biển Nam cực và thiết lập các trạm khảo sát ở vùng biển Bắc cực.
– Trung Quốc xây dựng và phát triển nhiều ngành, nghề kinh tế biển như nghề cá biển, giao thông vận tải biển, nghề khai thác dầu khí biển, nghề làm muối biển và hóa muối, phát triển nghề đóng tàu biển, nghề du lịch biển gần, phát triển nghề sử dụng nước biển.
Thứ hai, Trung Quốc phát triển kinh tế biển “hiệu quả cao” với các nội dung:
– Tích cực xây dựng và phát triển những nghề mới về biển, tăng cường năng lực hoạt động của các nghề khai thác thủy sản truyền thống, nâng cao khả năng cạnh tranh của các nghề và sản phẩm biển trên thị trường trong và ngoài nước.
– Không ngừng hoàn thiện các chính sách và pháp luật về quản lý biển, tạo môi trường xã hội công bằng và công khai trong việc phát triển kinh tế biển.
Thời gian qua, Trung Quốc đã lần lượt ban hành các chính sách, pháp luật về biển như: “Quy hoạch phát triển biển quốc gia”, “Đề cương quy hoạch phát triển biển toàn quốc”, “Luật Nghề cá nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”, “Quy tắc quản lý tầu thuyền nước ngoài của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”, “Điều lệ hợp tác, khai thác dầu mỏ biển với bên ngoài của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”. Những chính sách và quy định pháp luật này đã đóng một vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế biển của Trung Quốc.
– Kiện toàn, củng cố hệ thống cơ quan quản lý biển, tăng cường xây dựng cơ cấu quản lý hành chính biển, tạo điều kiện để phát triển mạnh kinh tế biển.
Ngay từ năm 1949, Tiểu ban lãnh đạo nghiên cứu phát triển, bảo vệ tài nguyên biển thuộc Cục Hải dương quốc gia và Nhóm chuyên gia nghiên cứu phát triển bảo vệ tài nguyên biển toàn quốc (đều thuộc Quốc vụ viện) đã được thành lập. Đồng thời, các cơ quan quản lý biển ở các tỉnh, thành phố ven biển trong cả nước và các đơn vị kế hoạch kinh tế độc lập cũng được thành lập. Cơ chế quản lý biển kết hợp giữa nhà nước trung ương và địa phương được xác lập nhằm tạo điều kiện phát triển lĩnh vực kinh tế biển.
Thứ ba, Trung Quốc chủ trương phát triển kinh tế biển bền vững, gồm các nội dung sau:
– Phòng ngừa và xử lý ô nhiễm biển.
Để BVMT, khai thác sử dụng biển ngày càng có hiệu quả hơn, Trung Quốc hết sức coi trọng công tác phòng ngừa và xử lý ô nhiễm biển. Kể từ thập kỷ 70 của thế kỷ 20 đến nay, căn cứ vào chính sách BVMT quốc gia kết hợp với đặc điểm BVMT biển, Trung Quốc đã đề ra chiến lược BVMT biển, quy định những quy tắc và căn cứ cơ bản trong việc BVMT biển, từng bước kiện toàn cơ chế quản lý, phân công trách nhiệm cụ thể giữa các ngành, các cấp và các địa phương để bảo vệ tốt môi trường biển.
– Bảo vệ tài nguyên sinh vật biển.
Kể từ những năm 70 của thế kỷ 20 đến nay, Trung Quốc rất coi trọng và áp dụng các biện pháp nuôi dưỡng, bảo vệ tài nguyên sinh vật biển nhằm đảm bảo cho việc thực thi chiến lược phát triển kinh tế biển bền vững. Chính phủ trung ương ban bố các quy định về thời kỳ cấm đánh bắt cá, khu bảo vệ và chế độ cho cá nghỉ ngơi, đề ra và ban bố một loạt chính sách và pháp luật tương ứng như: Điều lệ bảo vệ nuôi trồng thủy sản, Luật nghề cá nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa v.v..
– Tăng cường xây dựng sinh thái biển.
Chấn chỉnh và xây dựng sinh thái biển là những biện pháp quan trọng giúp cải thiện chất lượng môi trường sinh thái, bảo vệ sinh vật và môi trường biển để có thể sử dụng lâu dài, không ngừng đáp ứng tốt hơn nhu cầu phát triển KT-XH và đời sống văn hóa, vật chất của nhân dân. Kể từ thập kỷ 80 của thế kỷ 20 đến nay, các Bộ, ngành của Trung Quốc đã xây dựng các chính sách, pháp luật về vấn đề này như: Đề cương công tác lập khu bảo vệ tự nhiên biển, Tiêu chuẩn chất lượng nước cho nghề cá, Đề cương quy hoạch phát triển kinh tế biển toàn quốc; trong đó có các quy định cụ thể, rõ ràng về việc xây dựng sinh thái biển. Những quy định này đã tạo sơ sở pháp lý cho việc quản lý sinh thải biển đi vào nền nếp.
– Tăng cường quản lý, sử dụng vùng biển.
Kể từ những năm 90 của thế kỷ XX đến nay, các Bộ, ngành của Trung Quốc đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật nhằm chuẩn hóa công tác quản lý và sử dụng vùng biển. Luật quản lý và sử dụng vùng biển nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa đã quy định việc quản lý chủ quyền vùng biển, phân vùng chức năng biển, sử dụng cơ chế bồi hoàn các vùng biển; quy định những căn cứ pháp lý cho việc quản lý, sử dụng các vùng biển v.v..
3. Chính sách, pháp luật về quản lý biển của Nhật Bản
Nhật Bản có tổng diện tích đất tự nhiên là 378.000 km2, với tổng chiều dài bờ biển là 35.000 km và 6.847 hòn đảo lớn, nhỏ. Thủy sản là ngành kinh tế rất được chú trọng ở Nhật Bản, đặc biệt từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ II; thể hiện ở việc mở rộng vùng biển đánh bắt theo pháp luật quốc tế, đầu tư khoa học – kỹ thuật và tài chính, phát triển ở các vùng biển quốc tế.
Để đáp ứng nhu cầu xuất, nhập khẩu bằng đường biển, chính sách biển của Nhật Bản chú trọng bảo đảm sự an toàn về hàng hải; không để xảy ra bất kỳ sự gián đoạn nào trong vận tải biển và trong các hải cảng. Ngoài ra, Nhật Bản còn đảm bảo cho các chuyến tàu đi qua các eo biển bằng cách yêu cầu hải quân phải đảm bảo an toàn hàng hải trong phạm vi 1.000 hải lý từ các cảng của Nhật.
Bên cạnh đó, Nhật Bản cũng chú trọng khai thác nguồn tài nguyên dưới đáy biển, tích cực tham gia vào Ủy ban quyền lực đáy đại dương trên cơ sở các quy định của Công ước quốc tế về Luật biển năm 1982.
(i) Về cơ cấu quản lý hoạt động khai thác biển, Nhật Bản quản lý theo ngành dọc, mỗi ngành liên quan đến biển sẽ thuộc sự quản lý tương ứng của Bộ chuyên ngành như vận tải biển do Bộ Giao thông vận tải quản lý, thủy sản do Bộ Thủy sản quản lý v.v.. Tuy nhiên, sự quản lý biển theo ngành dọc cũng gây nên sự bất lợi khi giải quyết một vấn đề về tài nguyên và môi trường (TN& MT) biển liên quan đến nhiều bộ, ngành. Bởi vậy, Nhật Bản đã sớm quan tâm đến việc quản lý thống nhất đại dương bằng việc thành lập Hội đồng Phát triển đại dương từ năm 1971 với chức năng xây dựng các ý tưởng cơ bản về phát triển dài hạn đại dương và đóng góp ý kiến cho Thủ tướng ra quyết định về chính sách biển trong từng giai đoạn với thời hạn 10 năm.
Năm 2007, Nhật Bản thành lập cơ quan chính sách đại dương, đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ. Các thành viên của cơ quan này là các Bộ trưởng của các Bộ có liên quan đến biển; bao gồm:
– Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông có trách nhiệm chính trong việc đảm bảo giao thông trên biển, bảo vệ và quản lý các đảo, quản lý tổng hợp vùng ven biển
– Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể thao, Khoa học và Công nghệ có trách nhiệm chính trong việc nghiên cứu và phát triển khoa học, công nghệ biển; giữ gìn và BVMT tự nhiên của biển.
– Bộ Kinh tế, Thương mại và Công nghiệp có trách nhiệm chính trong việc thúc đẩy sự phát triển một cách hệ thống về năng lượng và tài nguyên khoáng sản trong khu vực biển.
– Bộ Nông nghiệp, Rừng và Nghề cá có trách nhiệm chính trong việc bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản, nâng cao năng suất của các vùng khai thác thủy sản.
– Bộ Ngoại giao có trách nhiệm chính trong việc đảm bảo việc điều phối quốc tế và thúc đẩy hợp tác quốc tế; thúc đẩy sự phát triển trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa…
– Bộ Nội vụ và Thông tin có trách nhiệm chính trong việc xác định những biện pháp giải quyết những thảm họa thiên tai tự nhiên từ biển gây ra.
– Bộ Môi trường có trách nhiệm chính trong việc BVMT biển, giảm bớt sức ép về môi trường.
– Bộ Tài chính có trách nhiệm chính trong việc kiểm soát việc xuất, nhập khẩu hàng hóa và phương tiện thủy theo các quy định của hải quan.
– Bộ Tư pháp có trách nhiệm chính trong việc thông báo cho các quốc gia có cắm cờ về những vi phạm hàng hải tuân thủ theo các quy định của Công ước quốc tế về Luật biển năm 1982.
– Bộ Quốc phòng có trách nhiệm chính trong việc bảo đảm an toàn giao thông đường thủy, duy trì luật lệ, phép tắc trên biển.
– Bộ Y tế, Lao động và Sức khỏe có trách nhiệm chính trong việc tập huấn tăng cường nguồn nhân lực trong các vấn đề về biển và hàng hải.
Giúp việc cho cơ quan này có bộ phận thư ký.
(ii) Về chính sách, ngày 20/07/2007, Nhật Bản đã ban hành chính sách cơ bản về đại dương đề cập những phương hướng tổng thể về quản lý biển. Tiếp đó, ngày 18/03/2008, Nhật Bản đã ban hành kế hoạch hành động nhằm triển khai việc đưa các nội dung của chính sách cơ bản về đại dương đi vào cuộc sống.
II. MỘT SỐ GỢI MỞ CHO VIỆT NAM TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIỂN
1. Kinh nghiệm từ công tác quản lý biển của các nước
Qua nghiên cứu chính sách, pháp luật về quản lý biển của Canada, Trung Quốc, Nhật Bản, chúng ta có thể rút ra một số bài học và xu hướng về quản lý biển như sau:
Thứ nhất, các nước ngày càng coi trọng việc xây dựng, hoạch định chiến lược phát triển biển nhằm quản lý có hiệu quả và bền vững TN&MT biển.
Công ước quốc tế về Luật biển năm 1982 có hiệu lực đã đưa ra những quy định mang tính lịch sử về các vấn đề quan trọng của biển thế giới, xác định sẽ quy hoạch 109 triệu km2 mặt biển (tức gần 1/3 vùng biển quốc tế, tương đương 2/3 diện tích lục địa thế giới) cho các quốc gia ven biển quản lý. Những quy định này ảnh hưởng lớn tới ý thức lãnh thổ và chiến lược phát triển biển của các nước ven biển, buộc các nước này phải nghiên cứu và điều chỉnh chính sách để xác định phạm vi vùng biển quản lý, bảo vệ quyền lợi biển, đặc biệt trong việc khai thác sử dụng biển, đẩy mạnh phát triển kinh tế biển. Mỹ đã thông qua Dự luật biển mới, thành lập Ủy ban biển; Úc ban hành 12 quy hoạch chiến lược biển trong thế kỷ 21, Ấn Độ đưa ra mục tiêu chiến lược mới về biển trong thế kỷ 21; năm 1996, Hàn Quốc xây dựng mục tiêu chiến lược trở thành cường quốc biển hàng đầu thế giới trong thế kỷ 21; 12 Bộ, ngành của Nhật Bản đưa ra các chiến lược phát triển biển mới… và nhiều nước khác đã và đang đẩy mạnh các hoạt động khai thác biển.
Thứ hai, trên phạm vi toàn cầu, các hoạt động khai thác sử dụng biển ngày một tăng nhanh.
Biển là kho báu tài nguyên thiên nhiên và không gian môi trường cực lớn, là đảm bảo mới cho các nhu cầu về lương thực, thực phẩm, năng lượng, khoáng sản và là không gian sinh tồn của nhân loại. Điều này cũng khiến các hoạt động khai thác, sử dụng biển của các nước trên thế giới ngày một tăng. Từ thập kỷ 70 của thế kỷ 20 đến nay, cứ sau 10 năm, kinh tế biển lại tăng gấp đôi. Nhiều nước ven biển đã trở thành những quốc gia giàu có nhờ khai thác tiềm năng, thế mạnh của biển và phát triển kinh tế biển.
Thứ ba, các ngành, nghề biển truyền thống ngày càng phát triển mạnh mẽ và đi vào chiều sâu. Nghề cá sẽ vẫn là nghề chủ yếu khai thác tài nguyên sinh vật biển, trong đó đánh bắt ở vùng biển sâu quốc tế sẽ trở thành phương hướng khai thác chính của các nước ven biển; nghề nuôi trồng hải sản sẽ ngày càng phát triển và chiếm vị trí ngày một lớn hơn trong bối cảnh các nguồn lợi thủy sản ở vùng ven biển đang có nguy cơ cạn kiệt; nghề vận tải biển sẽ phát triển với tốc độ nhanh và quy mô lớn hơn, song sẽ đối mặt với sự cạnh tranh ngày càng gay gắt; nghề khai thác dầu khí biển có triển vọng rất lạc quan, sản lượng dầu khí biển sẽ nhanh chóng tăng lên. Theo ước tính của các chuyên gia, sản lượng dầu khai thác trên biển đến năm 2020 có thể bằng và tiến tới vượt sản lượng dầu khí khai thác trên đất liền; nghề du lịch ven biển có không gian phát triển lớn, theo xu thế “trở lại với thiên nhiên”, “trở lại với biển cả” của nhân loại trong thời đại hậu văn minh công nghiệp; nghề làm muối biển và hóa muối (chế biến muối) sẽ phát triển nhanh, nhanh chóng vượt sản lượng 50 triệu tấn/năm, đáp ứng nhu cầu muối cho sinh hoạt và công nghiệp…
Thứ tư, dưới sức ép của sự gia tăng dân số để giải quyết các nhu cầu về lương thực, thực phẩm, năng lượng v.v.., các nước đang tiếp tục tìm kiếm và phát hiện các lĩnh vực khai thác mới đối với tài nguyên biển. Nhân loại đang tiếp tục tìm kiếm các lĩnh vực khai thác biển mới như: sử dụng tổng hợp nước biển, trong đó “ngọt hóa” nước biển là ưu tiên hàng đầu đối với các quốc gia cần nước ngọt cho nhu cầu phát triển; khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản ở đáy biển với việc hàng chục nước phát triển đã và đang đẩy mạnh hoạt động điều tra, thăm dò đáy biển để khai thác tài nguyên như các kết hạch sắt – mangan, coban và một số khoáng sản khác; khai thác khí hydrat – nguồn năng lượng của tương lai – có trữ lượng rất lớn, có thể thỏa mãn nhu cầu về năng lượng của nhân loại trong hàng trăm năm và hầu hết các quốc gia lớn ven biển đã và đang xúc tiến nghiên cứu, điều tra, thăm dò để tiến tới khai thác nguồn tài nguyên quý giá này; khai thác tài nguyên gien sinh vật đại dương cho các mục tiêu công nghiệp, y dược, nông nghiệp, thực phẩm, BVMT và các mục đích khác, bởi đại dương có nguồn gien sinh vật vô cùng phong phú.
Ngoài ra, vấn đề khai thác năng lượng biển (sóng, gió biển, bức xạ, năng lượng sinh khối từ rong, tảo biển …) cũng đã và đang được nhiều nước quan tâm.
Thứ năm, sự khai thác không hợp lý đã dẫn đến nguy cơ cạn kiệt các nguồn tài nguyên biển. Để khắc phục tình trạng này, các nước ngày càng chú trọng tới việc phát triển và ứng dụng những thành tựu của khoa học, kỹ thuật, công nghệ hiện đại trong khai thác và bảo vệ bền vững tài nguyên biển.
Chỉ có chú trọng phát triển và ứng dụng khoa học – kỹ thuật biển, nhân loại mới có thể có bước nhảy vọt mang tính đột phá trong quản lý, sử dụng biển, bảo đảm khai thác các tài nguyên biển đáp ứng nhu cầu về năng lượng, thực phẩm và không gian sinh tồn. Cũng chỉ có áp dụng quản lý tổng hợp biển với sự phối hợp của tất cả các quốc gia, con người mới có thể khai thác biển một cách khôn ngoan, bền vững, bảo đảm cuộc sống cho thế hệ hiện tại và các thế hệ tương lai.
2. Xây dựng chính sách, pháp luật về quản lý biển ở Việt Nam
Trên cơ sở kinh nghiệm của Canada, Trung Quốc, Nhật Bản trong xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật về quản lý biển, có thể đưa ra một số gợi mở cho Việt Nam trong xây dựng chính sách, pháp luật về quản lý biển như sau:
Một là, việc xây dựng chính sách biển quốc gia của Việt Nam phải dựa trên cơ sở pháp lý là một đạo luật khung về biển. Hiện nay, bằng việc quản lý đơn ngành, chúng ta đã có những đạo luật riêng của từng ngành như Luật Dầu khí, Luật Thủy sản, Luật Du lịch, Luật BVMT, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Đất đai… Tuy nhiên, những đạo luật đơn lẻ này không thể đáp ứng được yêu cầu quản lý tổng hợp về biển. Hơn nữa, muốn xây dựng chính sách quản lý tổng hợp về biển, trước hết chúng ta cần phải xác định các vùng biển của quốc gia. Mặc dù, Tuyên bố ngày 12/07/1977 của Chính phủ về cơ bản đã xác định được các vùng biển của Việt Nam, nhưng Tuyên bố này chỉ là văn bản do cấp Chính phủ ban hành và đã bộc lộ một số hạn chế so với nội dung Công ước quốc tế về Luật biển năm 1982. Hơn nữa, Tuyên bố cũng không đề cập đến vấn đề quản lý các vùng biển Việt Nam. Vì vậy, Việt Nam cần xây dựng một đạo luật để quy định khung pháp lý cho quản lý biển ở mức độ vĩ mô. Đạo luật này sẽ quy định những nguyên tắc quản lý biển; phương hướng xây dựng chính sách biển quốc gia; thành lập cơ quan liên ngành với chức năng xây dựng và thực hiện các kế hoạch quản lý biển…
Hai là, việc xây dựng một đạo luật khung về quản lý biển cũng như chính sách biển toàn diện ở tầm quốc gia không đồng nghĩa với việc xem nhẹ vai trò các đạo luật chuyên ngành và chính sách đơn ngành. Cần nhấn mạnh rằng, Luật biển hay chính sách biển quốc gia chỉ là luật và chính sách khung, quy định những vấn đề tổng quát ở tầm vĩ mô. Chính vì vậy, việc xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình quản lý biển phải dựa trên các luật và chính sách chuyên ngành. Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung các đạo luật và chính sách chuyên ngành phù hợp với những định hướng tổng quát ở tầm vĩ mô và những mục tiêu quản lý tổng hợp của chính sách biển quốc gia;
Ba là, xây dựng chính sách biển quốc gia phải có tính toàn diện, tổng quát; gồm một số vấn đề cơ bản như: xác định mục tiêu; những nguyên tắc cơ bản áp dụng trong quản lý tổng hợp biển. Ví dụ: nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc quản lý tổng hợp, nguyên tắc cẩn trọng… Ngoài ra, chính sách biển cũng phải xác định cụ thể những chủ thể tham gia vào việc quản lý biển; xác định những chương trình quản lý có thể thực hiện v.v.. Điều này sẽ khắc phục được thực trạng quản lý tản mạn, chồng chéo, thiếu tập trung, thống nhất dẫn tới hiệu quả khai thác, bảo vệ biển không cao;
Bốn là, việc xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách biển quốc gia và các chương trình quản lý biển cụ thể cần xác định lộ trình thời gian, kế hoạch chi tiết. Quản lý tổng hợp biển là một vấn đề phức tạp liên quan đến nhiều Bộ, ngành, địa phương. Hơn nữa ở Việt Nam, quản lý tổng hợp biển là một vấn đề tương đối mới mẻ và trong điều kiện nguồn nhân lực, vật lực cho công tác này còn nhiều hạn chế nên chúng ta phải tính toán từng bước thực hiện thích hợp để xây dựng và triển khai những kế hoạch quản lý tương thích với khả năng và mục tiêu chung của các ngành kinh tế biển;
Năm là, việc xây dựng chính sách biển quốc gia cần phải có một cơ quan liên ngành với cơ chế phối, kết hợp chặt chẽ. Cơ quan này bao gồm đại diện của các Bộ, ngành, địa phương liên quan đến quản lý, khai thác biển. Có như vậy mới tranh thủ được nguồn lực tổng hợp; đồng thời, giảm thiểu sự chồng chéo, mâu thuẫn về quyền, lợi ích giữa các Bộ, ngành, các địa phương. Bên cạnh đó, trong xây dựng chính sách biển quốc gia, chúng ta cũng cần phải tính đến sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp dân cư, đặc biệt là những cộng đồng dân cư ven biển có quyền, lợi ích trực tiếp liên quan đến biển.
TS. Nguyễn Quang Tuyến – Đại học Luật Hà Nội; ThS. Đoàn Thanh Mỹ – Tổng cục Biển và Hải đảo (Bộ Tài nguyên và Môi trường).
Nguồn: http://isponre.gov.vn/